LA COPARTICIPACIÓN IMPOSITIVA Y EL PRESUPUESTO FEDERAL EN LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994 - La Defensa
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LA COPARTICIPACIÓN IMPOSITIVA Y EL PRESUPUESTO FEDERAL EN LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994
“La coparticipación impositiva y el presupuesto federal en la reforma constitucional de 1994”[1]
Por Pablo María Garat[2]
I. La reforma constitucional de 1994 y nuestro sistema financiero y fiscal federal
Como es sabido, la reforma constitucional de 1994 ha introducido modificaciones en lo referido al ejercicio del poder de imposición, así como al régimen de distribución de la renta tributaria entre el Gobierno Federal y los Gobiernos de Provincia.
El nuevo artículo 75°, (antes artículo 67°), dispone: "Corresponde al Congreso: ...
2. Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica son coparticipables.
Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.
La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre estas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias.
No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso.
Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición.
3. Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara....”
Como vemos, más allá de la ratificación expresa de las competencias del Gobierno Federal para imponer contribuciones indirectas internas - cuestión admitida por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia antes de 1994, la reforma introduce dos cambios trascendentes desde la perspectiva del sistema fiscal federal:
i) Adopta la coparticipación como el mecanismo constitucional obligado de coordinación financiera en materia de contribuciones indirectas, y directas transitorias impuestas por el Gobierno Federal. Este sistema de coordinación, además, incorpora formalmente a la ciudad de Buenos Aires, junto con las Provincias.
ii) Crea una nueva fuente de recursos exclusiva del Gobierno Federal al permitirle establecer asignaciones unilaterales, totales o parciales, de los recursos coparticipables, condicionadas por un plazo y un destino específico determinados por ley especial del Congreso de la Nación, aprobada por mayoría especial.
Pero la reforma ha introducido también una modificación en el antiguo inciso 7 del artículo 67, ahora inciso 8, del artículo 75 que, referido al Presupuesto General de la Nación ahora establece: “Corresponde al Congreso…8. Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inciso 2 de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la Administración Nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión”
El texto anterior, modificado decía: “Corresponde al Congreso:7. Fijar anualmente el presupuesto de gastos de administración de la Nación, y aprobar o desechar la cuenta de inversión.”
No es motivo de este trabajo – atento a sus límites editoriales- el análisis referido a la creación por el constituyente de la Auditoría General de la Nación a través del nuevo artículo 85 de la C.N., ni su relación con la atribución del Congreso para el cumplimiento de todo cuanto hace al control de la ejecución presupuestaria y la cuenta de inversión anual, pero dejamos señalada la importancia del punto.
Resaltamos en negrita lo que vincula directamente al inciso 8 con el inciso 2 del artículo 75 de la CN y que será motivo de análisis en el presente.
El tercer párrafo del inciso 2 del artículo 75 establece en relación con la ley convenio de coparticipación federal: “La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre estas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto ; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
Asimismo, creemos necesario transcribir el segundo párrafo del inciso 19, también del artículo 75, porque en nuestra opinión constituye con los incisos 2 y 8 un trípode determinante para la relación federal en la materia: “Corresponde al Congreso…19....Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciativas el Senado será Cámara de origen..."
Nos parece que resulta conveniente, antes de continuar analizando la relación entre estos tres incisos del artículo 75 de la Constitución Nacional y sus implicancias, recordar qué ha implicado el llamado “sistema de coparticipación federal” antes de la reforma de 1994, y aún después de ella en tanto no se ha dado cumplimiento a lo dispuesto por la Disposición Transitoria SEXTA.[3]
Pensamos así que la denominada “coparticipación federal” o “coparticipación” a secas ha sido y es, por lo menos y al mismo tiempo:
a) uno de los cinco sistemas clásicos para coordinar el ejercicio del poder de imposición en estados unitarios o federales. Los otros son: separación de fuentes; concurrencia de fuentes; cuotas adicionales y transferencias condicionadas o incondicionadas. Para entender este primer punto baste señalar que, conforme al texto originario de la Constitución Nacional nuestra organización federal adoptó los sistemas de separación y concurrencia de fuentes, en tanto sus artículos 4 y 67, inciso 2 preveían que las contribuciones o derechos del comercio exterior eran exclusivos del Gobierno Federal, mientras que las contribuciones internas, directas o indirectas correspondían a las Provincias (separación de fuentes). Excepcionalmente, cuando “la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan” se admitía que el Gobierno Federal estableciera también contribuciones directas (según la más extendida interpretación de la Constitución Nacional) y también indirectas (sin la exigencia formal antedicha, según interpretación de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (Fallos 149:260)), (concurrencia de fuentes). El abuso por parte del Gobierno Federal en el ejercicio del sistema de concurrencia derivó en la adopción constitucional en 1994 del sistema de coparticipación y el posterior avance reiterado desde dicho nivel gubernamental sobre éste pareciera conducir a la adopción del sistema de transferencias condicionadas (vgr. ley 26.075 llamada de “financiamiento educativo”) conviviendo con los otros tres sistemas.
b) La coparticipación es – particularmente y aquí esbozamos lo relativo a este trabajo - junto con el Presupuesto General de la Nación - el más importante mecanismo de asignación de recursos públicos para la ejecución de las políticas de estado (supuesto que ellas se encuentren definidas) o la satisfacción de necesidades públicas explicitas o implícitas. Esto no solamente es consecuencia de cómo se redistribuye la renta tributaria federal sino también por la recurrencia del Gobierno Federal al procedimiento previsto en el artículo 75, inciso 3 de la Constitución Nacional (antes de la reforma de 1994 utilizado igualmente en el límite de la constitucionalidad) para asignar específicamente todo o parte de los recursos coparticipables.
c) Por lo anterior, la coparticipación es un indudable mecanismo de redistribución vertical y horizontal de la renta tributaria federal entre el Gobierno Federal y las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y de éstas entre sí. En efecto, a través de los procedimientos de las llamadas “distribución primaria” y “distribución secundaria” la “masa coparticipable” se ha redistribuido antes que en proporción a las “competencias servicios y funciones” a que hace referencia el nuevo artículo 75, inciso 2 de la Constitución Nacional, o a lo que cada jurisdicción aporta, conforme a criterios que varían según los acuerdos alcanzados en las denominadas “leyes convenio” o en los “pactos fiscales “ que las han modificado provisoriamente. Tal redistribución ha operado verticalmente a favor del Gobierno Federal para atender el déficit previsional – a partir de su reforma en los años 90- y el servicio de la deuda pública consecuente, y horizontalmente entre las Provincias y la CABA a favor de las menos desarrolladas, a partir de los principios de solidaridad y equidad federal.
d) En esta perspectiva, además, la “coparticipación” ha sido también el marco jurídico para ajustar - con pretendido fundamento en la “emergencia económica” que ha desplazado al orden jurídico constitucional desde la crisis de 1890 – la distribución de la renta tributaria federal a las necesidades del Tesoro Nacional.
e) La llamada “coparticipación” constituye, por otra parte, el sistema por el cual el Gobierno Federal y las Provincias acuerdan también (especialmente éstas últimas) normas de armonización tributaria, eufemismo en la práctica que ha implicado la autolimitación en el ejercicio de potestades tributarias originarias propias de los sistemas de separación y concurrencia de fuentes. En otro sentido constituye también la oportunidad para coordinar la administración tributaria federal de los recursos coparticipables, lo que aún no se ha logrado sino parcialmente.
f) Finalmente la coparticipación ha sido considerada (particularmente por ciertos organismos multilaterales de crédito) como el sistema por el cual se limitaría – mediante la adopción de diversas pautas de armonización tributaria y otras restricciones a la autonomía local - el denominado “gasto público improductivo” de las Provincias, a pesar de no disminuir correlativamente su responsabilidad en el ejercicio de las competencias relacionadas con las necesidades públicas prioritarias como la salud, la educación y la promoción del empleo, entre las más relevantes.
Complementariamente debemos señalar que el desfinanciamiento de las Provincias como consecuencia de las urgencias del Tesoro Nacional, invocado desde 1890 y avalado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación de manera ininterrumpida desde entonces, se ha tratado de compensar por las denominadas “transferencias discrecionales” del Gobierno Federal a aquellas por una suma muy relevante Ello no hace sino confirmar el deslizamiento del sistema de coparticipación automática a otro de transferencias discrecionales.
De todos modos cabe acotar que la propia Constitución contempla en el artículo 75, inciso 9 la atribución del Congreso de la Nación para “Acordar subsidios del Tesoro Nacional a las Provincias, cuyas rentas no alcance, según sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios”, lo que se traduce justamente en la existencia de aquellas transferencias discrecionales, competencia constitucional del Gobierno Federal.
Pero no es esto lo que previó nuestro sistema originario de distribución de la renta tributaria federal. El actual inciso 9 del artículo 75, antes 67, inciso 8, constituyó una previsión delegada por las Provincias al Gobierno Federal para que este contase - a través del Congreso - con la atribución suficiente para compensar las consecuencias de ceder con exclusividad las rentas del comercio exterior a este último. El sistema constitucional de distribución de la renta tributaria originario fue diseñado considerando antes la ayuda del Gobierno Federal a las Provincias que de ellas a este, el que debiera sostenerse con las rentas de la Aduana (a las que las Provincias renunciaron) y excepcionalmente con los impuestos directos. Esto es lo que se ha trastrocado sustancialmente con el desarrollo patológico del “laberinto” de la coparticipación y la trasmutación de la distribución de competencias entre el Gobierno Federal, las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
II. El presupuesto público
Enseña el Dr. Orlando Braceli[4] que “El presupuesto público en su doble concepción, estática y dinámica, es el único instrumento político que da posibilidades de evaluar integralmente la gestión de gobierno. Sin evaluación, difícilmente pueda haber una adecuada asignación de recursos; la evaluación durante la ejecución (seguimiento) constituye la base para conocer la “marcha del programa de gobierno” y es la que permite corregir y reasignar recursos, liberando éstos provenientes de cambio de prioridades o de inadecuadas relaciones insumo/producto; y por último, la evaluación final, constituye una instancia fundamental para analizar cómo se ejecutó el programa general de gobierno, en otros términos evaluar la gestión. …
Al Parlamento le cabe la responsabilidad de intervenir en todas las instancias del ciclo de la gestión presupuestaria; son sus funciones naturales:
· En el momento de la decisión (evaluación estática), que precede a la asignación de recursos, el análisis y aprobación de las prestaciones públicas a las cuales se le asignan recursos (Art. 75º inc. 8 primera parte CN).
· En el momento de la ejecución (evaluación dinámica), le corresponde verificar si las políticas aprobadas se están cumpliendo o no, procurando identificar los desvíos, causas, medidas correctivas y responsables (Art. 101º CN).
· En el momento de la evaluación final (evaluación dinámica), su objetivo es analizar integralmente la ejecución de programa general de gobierno a partir de aprobar o rechazar la Cuenta de Inversión (Art. 75º inc. 8 segunda parte CN). La aprobación o rechazo de la Cuenta de Inversión, debiera equivaler a aprobar o desechar la “ejecución del programa general de gobierno” a partir de los establecido en el Art. 85º de la CN, cuando determina que la Auditoría General de la Nación (AGN) tendrá a su cargo el control de legalidad y gestión que servirá al Parlamento para expedirse sobre la Cuenta de Inversión.
…A partir de 1992, se intentó dejar atrás una etapa donde el presupuesto, producto de muchos factores, en particular largos periodos inflacionarios e hiperinflacionarios, no tenía utilidad real. Desde la vigencia efectiva de la Ley de Administración Financiera y Control del Sector Público Nacional (Ley 24.156), se intenta dar un salto cualitativo, procurando pasar de la concepción de Hacienda Erogativa, que enfatizaba en lo que el gobierno “gasta” (naturaleza financiera) a la concepción de Hacienda Productiva, que busca resaltar lo que el gobierno “hace o produce”.
La CN de 1994, adopta esta última concepción del presupuesto al incorporar en su Art. 75º inc. 8 el concepto de “programa general de gobierno”, aunque lo circunscribe a la Administración Nacional, siendo ésta sólo una fracción del Sector Público Nacional.
Si bien ambas normas significaron un avance, éste no prosperó en el grado esperado por diversas razones, entre ellas, la ambigüedad semántica. Tal como lo plantea la CN 1994 y la Ley 24.156, el programa general de gobierno se limita sólo a una parte del accionar del Sector Público Nacional: lo que se ha dado en llamar “Administración Nacional”; en otros términos incluye sólo una porción del proceso de asignación de recursos. La CN de 1860, en este aspecto tenía un contenido más amplio, se refería a “… administración de la Nación”.
Existe un sin número de razones que han hecho que la buena intención de recuperar el presupuesto público y por ende potenciar el sistema republicano haya concluido en un debilitamiento del éste, a partir de generarse una fuerte concentración del poder en manos del órgano ejecutivo, que también afectó negativamente el sistema federal de gobierno. Todas las funciones legislativas, en particular las de naturaleza presupuestaria, se han visto debilitadas progresivamente. Esta situación se produce como consecuencia de múltiples causas y de diversa naturaleza (política, jurídica, cultural, metodológicas, …). En éste último caso, si los instrumentos de gestión presentan déficit, como por ejemplo, el incumplimiento de los tradicionales principios presupuestarios (en particular, los principios de unidad, universalidad, certeza); se dificultan las posibilidades de participación, transparencia, el uso racional de los recursos, y en consecuencia se impide la evaluación integral del programa general de gobierno y de cada una de las prestaciones públicas.…(Esta es ) una de las causas que han impulsado al deterioro del sistema republicano y por ende la evaluación integral de la gestión pública: la ausencia de un programa general de gobierno que cumpla los principios de unidad y universalidad en cada una de las instancias del ciclo de la gestión presupuestaria.”
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III. Coparticipación, presupuesto y promoción regional en la Constitución federal
En esta misma línea de análisis cabe afirmar que el presupuesto público debería expresar siempre en términos financieros el conjunto de decisiones que integran, como objetivos, el plan de gobierno.
Y vinculando los nuevos incisos 2, 8 y aún el 19 segundo párrafo del artículo 75 a partir de 1994, entonces, nuestra Constitución exige que el Presupuesto Nacional exprese un programa general de gobierno que tenga en cuenta la igualdad de oportunidades y la posibilidad de acceder a un similar desarrollo y calidad de vida en todo el territorio nacional, en línea con la nueva ley convenio de coparticipación federal que debe acordarse y sancionarse aún, y con la promoción y equilibrio en el desarrollo de provincias y regiones.
En la actualidad, y siguiendo también en esto a Braceli, discutir las transformaciones del Estado -a cualquier nivel-, supone responder a tres preguntas claves que implican una concepción del presupuesto como expresión financiera del plan de gobierno federal: ¿ Qué actividades se debe realizar?; ¿Quién decidirá respecto de ellas y en orden a su ejecución? y ¿Dónde se las va a desarrollar?.
A ello se debe agregar que, por existir tres niveles de gobierno y un cuarto, la región, que si bien no constituye uno adicional representa un ámbito institucionalizado de relación interjurisdiccional, la coordinación entre ellos resulta esencial para que pueda aspirarse razonablemente al éxito en las transformaciones propuestas. Particularmente dado el alto grado de interrelación entre las competencias de los distintos niveles lo que nos lleva, asimismo, al tema de la descentralización y la integración de las acciones de gobierno
Por lo tanto, la primera cuestión a resolver tiene que ver con la correcta distribución o redistribución (según el caso), de competencias entre los tres niveles de gobierno para asegurar la base consistente de cualquier propuesta de coordinación de gestión presupuestaria integral. Y en esto es clave el respecto del principio de subsidiariedad connatural a todo régimen federal.
Visto esto mismo en el orden de la coordinación financiera, resulta que todo lo expuesto constituye el requisito previo indispensable para determinar qué recursos se reconocen a cada nivel; cómo se administran los mismos y cómo se asignan a la satisfacción de las necesidades definidas como de competencia federal, provincial o municipal.
En definitiva, estamos hablando de modificar el proceso de toma y ejecución de decisiones del gobierno, a fin de asignar los recursos a la satisfacción de las necesidades de las familias (expresadas por un correcto sistema de información de base territorial), coordinando las competencias propias de cada nivel dentro del Estado Federal y siempre en base a los principios de subsidiariedad y solidaridad como rectores del mismo.
Pero no es este el modo de gobernar a pesar del marco constitucional que desde 1994 se ha hecho más explícito al respecto.
Sin embargo, en justicia, cabe señalar que constituiría un error de apreciación identificar a los Gobiernos Federales ( especialmente al Poder Ejecutivo Nacional) de turno desde 1890 con la responsabilidad de haberse alcanzado este grado de desfederalización en materia financiera y fiscal y de mutación constitucional material.
Para llegar a esto se ha debido contar con la voluntad de las Provincias a través del Senado de la Nación - ámbito natural de su representación en el Gobierno Federal – y de los “pactos fiscales”, además de la doctrina reiterada de la Corte Suprema de Justicia de la Nación desde 1927 acerca de la “emergencia económica”.
Y es con oportunidad del tratamiento, en especial por parte del Senado de la Nación, de la ley de Presupuesto General de la Nación que esta mutación de nuestro sistema fiscal federal se ha consolidado año a año. Pocas veces en su condición de “cámara revisora” ha hecho valer la representación de las Provincias que debería asumir.
Esto es lo que creemos ha tratado de modificar la reforma del 94 al vincular expresamente los incisos 2 y 8 del artículo 75 y agregar el segundo párrafo del inciso 19. Y lo que no ha ocurrido en el orden de la constitución material.
En todo ello el Senado (o sea las Provincias en el Gobierno Federal y como “Autoridades de la Nación”) en tanto que cámara originaria prevista para el inciso 2 y el 19 y revisora en el del 8, es que se encuentra en mora institucional después de 20 años.
De otro modo, tanto la ley convenio de coparticipación federal que debió sancionarse antes de que concluyese el año 1996 y todas las leyes de Presupuesto Nacional posteriores deberían haber expresado todo cuanto hace a la equidad y solidaridad regional y a dar “prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”. Para lo cual, además, el Senado de la Nación debió haber ejercido la atribución como cámara originaria de “Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio ; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones” y para ello, en particular, aquellas leyes de presupuesto expresar claramente el “programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas” del Estado Federal.
Pero esto quizá tenga que ver, además, con uno de los aspectos sin duda reprochables de la reforma del 94: la reforma de la integración del Senado como cámara de los partidos antes que de las Provincias. (nuevo artículo 54, CN). Sin embargo las conductas públicas señalan que esto se verificaba antes de 1994. En todo caso con ella se perdió la oportunidad de recuperar al Senado en este rol sustantivo del Estado Federal.
Y queremos señalar propositivamente, para finalizar, que la arquitectura de la reforma de 1994 al vincular los incisos 2 y 8 del artículo 75 e incorporar el segundo párrafo del inciso 19 del mismo artículo (sin olvidar normas de relevancia como los nuevos artículos 123, 124, 125 y 129) constituye el marco adecuado para la recuperación y fortalecimiento del federalismo en tanto y cuanto las Provincias, a través de su representación en el Congreso de la Nación, asuman el mandato histórico expresado en el Preámbulo de constituir la unión nacional en el respeto y desarrollo de la diversidad provincial y regional que la hizo posible por los “pactos preexistentes” que aquel invoca como su fuente indubitable.
[1] Publicado en Jurisprudencia Argentina, Numero Especial- 2014-III, Fasciculo 8, Bs.As. 20/08/2014 “A veinte Años de la reforma constitucional de 1994”. Coordinadores Alberto Garcia Lema y Antonio Maria Hernández
[2] Profesor de Derecho Constitucional. UCA. Integrante de la Junta Directiva Del Instituto De Estudios Legislativos, I.D.E.L. y Asesor Jurídico De La Comisión Federal De Impuestos
[3] Sexta. Un régimen de coparticipación conforme lo dispuesto en el inc. 2 del Artículo 75 y la reglamentación del organismo fiscal federal, serán establecidos antes de la finalización del año 1996; la distribución de competencias, servicios y funciones vigentes a la sanción de esta reforma, no podrá modificarse sin la aprobación de la provincia interesada; tampoco podrá modificarse en desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente a la sanción de esta reforma y en ambos casos hasta el dictado del mencionado régimen de coparticipación.
[4] Braceli, Orlando, El Presupuesto y el programa general de gobierno en la argentina. Incidencia en el sistema republicano de gobierno. Revista Civilidad, Tercera Epoca, Año XXVIII, Edicion 32, Octubre 2012; Bs.As. R.A.
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