Reflexiones en torno al proyecto de reforma tributaria. Por Ignacio E. Vitelleschi - Revista La Defensa Nº 13 | Noviembre de 2017

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Reflexiones en torno al proyecto de reforma tributaria.

Por Ignacio E. Vitelleschi*

Una de las características distintivas del estado de derecho es la vigencia de una constitución en la que se plasman las bases de la organización política y jurídica del mismo y que es considerada ley suprema. En esa constitución se establece la organización territorial y gubernamental del estado y se fijan los límites del poder, asignando las potestades estatales y las funciones específicas de los órganos de gobierno y asegurando los derechos fundamentales de los individuos.

Esa constitución determina, en líneas generales, el conjunto de políticas públicas que los gobiernos han de implementar para satisfacer el fin último de toda organización política estatal que no puede ser otro que el bienestar general. En síntesis, las constituciones esquematizan un “programa constitucional” que los gobiernos de turno deben llevar a cabo ejecutando aquellas políticas públicas con los distintos matices ideológicos imperantes en cada período conforme el resultado electoral, pero siempre dentro del marco político y jurídico que ordena la constitución.

Así, habrá gobiernos que tratarán de cumplir con el mandato constitucional implementando políticas más liberales y otros dando una mayor injerencia al rol estatal, unos más conservadores y otros más progresistas, etc., pero todos dentro de los límites infranqueables que establece la ley suprema.

Y, para que todo ello sea posible, las propias constituciones se encargan de establecer el marco jurídico dentro del cual se debe desarrollar un conjunto de funciones estatales de naturaleza instrumental a las que doctrinariamente solemos definir como “actividad financiera del estado” y que nos es otra cosa que la actividad estatal consistente en la realización de los gastos y la obtención de los recursos para ejecutar aquellas otras actividades materiales que hacen al cumplimiento del programa constitucional, conforme un presupuesto periódicamente definido por las autoridades políticas a cargo del gobierno de turno y en el que se reflejan los diversos matices ideológicos imperantes en cada momento.

Y en lo relativo a la obtención de los recursos, dado que gran parte de los mismos provienen de los particulares (en especial los tributos y el crédito público), las constituciones se encargan de establecer con mayor estrictez el marco jurídico al que los mismos están sometidos a fin de evitar abusos, confiscaciones, etc.

De ese modo, uno de los institutos jurídicos que más desarrollo suele tener en las constituciones de los estados de derecho es el tributo, concebido como la obligación legal de dar sumas dinero al estado por parte de sujetos con capacidad contributiva. Existe, en efecto, una gran cantidad de normas constitucionales que se encargan de limitar la potestad estatal de crear tributos, distribuyéndola entre los diversos niveles de gobierno en el caso de los estados que han adoptado la forma federal y poniéndole límites (creación por ley formal, capacidad contributiva, igualdad, equidad, razonabilidad, no confiscatoriedad, etc.).

Y si tales requisitos y limitaciones no se respetan, si el instituto jurídico tributo es regulado de un modo opuesto o no compatible con la ley superior, por más loable que sea su fin y por más imperiosas que fueran las necesidades que lo motivaron, el mismo será inconstitucional y, por ende, inválido, sin excepciones.

En un estado de derecho cabe a los juristas el rol de estudiar el tributo como instituto jurídico, aportando su ciencia para su correcta creación o modificación como así también para evaluar la sujeción del mismo a las exigencias constitucionales, denunciando su apartamiento de las mismas si así ocurre y propugnando su invalidación por vías judiciales cuando así corresponda. Del mismo modo, cabe a otras disciplinas su abordaje desde el ámbito específico que hace al objeto de las mismas (política, economía, sociología, psicología, estadística, historia, técnica liquidatoria, etc.) ya que, superada la etapa de su institucionalización y delimitación constitucional, como tal, el tributo se convierte en objeto de estudio multidisciplinario, resultando sumamente valioso el aporte que cada ciencia efectúa permitiendo, mediante la interactuación de los diversos sectores científicos, su correcta y plena comprensión.

Sin embargo, siendo el tributo una obligación legal, el análisis científico de la ley tributaria constituye materia exclusiva del jurista, único profesional formado y habilitado para el estudio e interpretación jurídica de la ley. Del mismo modo que no es función científica del jurista adentrarse en el análisis de los efectos económicos o sociológicos del tributo ni en sus técnicas liquidatorias o en la conveniencia política de su creación, no es materia de otras disciplinas científicas su análisis jurídico. Ello no implica que unas y otras ciencias aprovechen los aportes de las demás, ni que la evolución científica del estudio del instituto a la que cada disciplina ha llegado en su materia no pueda o no deba ser aprovechado por las otras disciplinas para perfeccionar el abordaje específico de su objeto de estudio sino que, por el contrario, implica que sólo es válido científicamente el aporte formulado por cada ciencia en su área específica de estudio resultando de ningún valor científico el aporte del lego.

De tal modo, al momento de tomar la decisión política de crear o modificar un tributo, corresponde al gobernante de turno recurrir al aporte y al conocimiento acumulado de todas las disciplinas científicas que abordan como objeto de estudio al tributo de modo de aproximarse al ideal científico del instituto a regular, evaluando su validez constitucional y legal, sus efectos económicos, sociológicos y psicológicos, su técnica liquidatoria, los antecedentes históricos de institutos similares y la suerte que han corrido, las proyecciones estadísticas de sus efectos sobre la población destinataria de mismo (cantidad de contribuyentes, distribución territorial de los mismos, volúmenes de recaudación, etc.) y la viabilidad política de su implementación en el momento y en el lugar deseados.

El aporte interdisciplinario es determinante a la hora de la creación del tributo y esto no hay quien lo dude. Sin embargo, la experiencia práctica en nuestro país da cuenta de una conducta generalmente diversa en el obrar de los gobernantes que consiste en acudir, generalmente, a sus equipos técnico-burocráticos de funcionarios de carrera o políticos con formación económica o contable para la elaboración de los proyectos y, en menor medida, al aporte del resto de las disciplinas.

Así, los proyectos de ley en materia tributaria que remite el poder ejecutivo al congreso suelen estar imbuidos de un contenido económico y técnico con manifiesto menoscabo de los aportes de otras disciplinas científicas que, en lo estrictamente jurídico, se evidencia en el texto de la futura norma, redactado por lo general sin guardar reglas básicas que hacen a una correcta técnica legislativa (oscuridad, complejidad, contradicción o falta de armonización con otras normas jurídicas no tributarias, etc.) y muchas veces en un sentido opuesto a los imperativos constitucionales.

Tales proyectos elaborados en diversas dependencias de la administración pública, seguramente pasan por un control formal previo de las áreas jurídicas pero rara vez se suele llamar, del mismo modo que se convoca a organizaciones profesionales de economistas o contadores, a organizaciones profesionales de otras disciplinas, en especial de juristas, quienes debieran estar en la primera línea de fuego a la hora de trabajar en tales proyectos dado que de la redacción de normas jurídicas se trata.

Y, de tal guisa, surgen proyectos en los que prevalece un sentido economicista, cuyo único fin es aumentar la recaudación a través de nuevos recursos tributarios sin que se hayan tomado todos los recaudos necesarios para la adecuación de las nuevas figuras a la juridicidad y constitucionalidad, primer y única razón de validez del tributo.

Todo ello, con el agravante que tales proyectos suelen ser remitidos a los órganos legislativos para cumplir con el formalismo de su creación por ley con el mandato no escrito pero bien publicitado de que sean aprobados sin cambios o con los menores cambios posibles porque su alteración afectaría los objetivos del gobierno proponente. Y, por lo general, bajo el imperioso mandato del tiempo que exige que sean tratados entre gallos y medianoche, sobre fin de año, cuando todos los legisladores tratan de cerrar el ciclo de actividades y piensan más en el descanso estival que en desentrañar las marañas tributarias que, a modo de incomprensibles entelequias, les son puestas a su estudio y consideración.

Con poco tiempo para el debate, sin plazos para el debido asesoramiento de especialistas y bajo la presión de las necesidades de caja, los proyectos suelen ser votados en sesiones extraordinarias de nulo debate, entre cientos de otros proyectos que deben ser sancionados para que no pierdan estado parlamentario, en verdaderas maratones legislativas de alta productividad de leyes de escasa o nula calidad normativa.

Basta con leer los boletines oficiales nacionales o de provincias de los últimos días de diciembre de cada año desde el retorno a la democracia para advertir la cantidad de leyes impositivas de toda laya sancionadas por el congreso o las legislaturas a instancias de poderes ejecutivos acuciados por necesidades impostergables cuando no en base a emergencias perpetuas y con carácter de extraordinarias y temporales pero renovables automáticamente a perpetuidad.

Y basta con leer todas esas creaciones de última hora para advertir sin gran esfuerzo (en tanto y en cuanto se tenga la suficiente capacidad de comprender la semántica del espanto utilizada habitualmente para su redacción) para advertir el porqué de un régimen tributario insostenible, expoliatorio, que induce a la evasión y a la marginalidad, factor de inseguridad jurídica y expulsor de inversiones.

Lamentablemente, la reforma tributaria tan anunciada como instrumento renovador, que apuntaría a un cambio no sólo de las formas sino también del fondo en la materia, a juzgar por lo obrado hasta el momento, no escapa a ninguno de los vicios que acabamos de relatar: se avanza en un sentido economicista en desmedro de la juridicidad, se siguen redactando normas oscuras, confusas y contradictorias, se legisla a favor de ciertos sectores y en desmedro de otros (no precisamente de un modo acorde con la equidad y la progresividad que ordena la constitución), se lo hace una vez más contra reloj, en sesiones de fin de año sin un amplio debate y con voluntad de imponer obligaciones a contribuyentes y a otros niveles de gobierno bajo la excusa de la existencia de razones ineludibles y sin verdaderas expectativas de que los cambios que se dice impulsar (muchos de ellos realmente necesarios) sean realmente el verdadero objetivo de esta reforma.

Es que, por más vueltas que se le dé al asunto, si un cambio necesita nuestro régimen tributario es precisamente su adecuación al mandato constitucional por encima de cualquier otra finalidad, a costa incluso de resignar recaudación. Es hora de revertir el déficit fiscal con reducción de gastos y no con aumento de recursos que siempre terminan afectando a los mismos sectores (los tributos a la clase media, la inflación a todos, pero especialmente a quienes menos ingresos tienen y el endeudamiento a generaciones futuras).

Mientras el gasto público no sea reducido drásticamente, mientras el estado siga siendo el instrumento facilitador de políticas partidarias electoralistas (la solución proyectada para sel problema del fondo del conurbano bonaerense es prueba cabal de ello) y no de ejecución del programa constitucional, cualquier reforma tributaria, incluso la proyectada en el seno del gobierno nacional en estos días, sólo tendrá la finalidad lampedusiana de cambiarlo todo para que todo siga como está.

* Abogado. Titular Estudio Jurídico Tozzini & Vitelleschi. Profesor de Posgrado Derecho Tributario Facultades de Derecho y Ciencias Sociales del Rosario (PUCA) y de Ciencias Económicas y Estadística (UNR). ievitel@arnet.com.ar