Colegio de Abogados de La Plata. Informe del Instituto de Derecho laboral. Análisis crítico a las modificaciones en riesgos del trabajo. - Revista La Defensa Nº XX Junio 2018
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Colegio de Abogados de La Plata. Informe del Instituto de Derecho laboral.
Análisis crítico a las modificaciones en riesgos del trabajo
Derecho Laboras CALP
JUEVES, 16 DE FEBRERO DE 2017
INFORME Y ANALISIS CRITICO A LA LUZ DE LAS REFORMAS INTRODUCIDAS POR EL DNU 54/17
La Plata, 2 de febrero de 2017.-
El INSTITUTO DE DERECHO LABORAL DEL COLEGIO DE ABOGADOS DE LA PLATA, tiene el agrado de dirigirse a Ud. a los efectos de hacerle llegar el informe efectuado por este Instituto, con relación al reciente Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 54/2017, dictado el pasado 20 de enero del corriente año, por el P.E.N.
En principio, debemos destacar que el presente informe resulta ser una aproximación analítica a los aspectos más relevantes del mencionado DNU 54/17, sin perjuicio del dictamen final que oportunamente emitirá el Instituto.
Asimismo debemos destacar que dicho decreto puede ser analizado de manera crítica tanto en sus aspectos formales como desde el punto de vista de fondo de la materia laboral que regula. Es por ello que, al sólo efecto ordenatorio, aunque sin que ello implique consagrar un mayor grado de importancia, comenzaremos por el análisis de los aspectos de forma, para luego dar paso al fondo de la norma.
Así, desde el punto de vista de la vía utilizada, es decir, la modificación del régimen de Riesgos del Trabajo por medio de un Decreto de Necesidad y Urgencia resulta fuertemente criticable. Ello además, considerando la existencia de un proyecto de reforma del sistema de Riesgos de Trabajo con media sanción de la Cámara del Senado de la Nación, pendiente de tratamiento por parte de la cámara baja, lo que ha sido totalmente desestimado por parte del Poder Ejecutivo.
De la propia lectura de los considerandos, y del propio contenido de la norma en sí misma, no surgen razones suficientes de excepcionalidad y urgencia que justifiquen una modificación de tal envergadura en una materia de tanta trascendencia social a través de un DNU las que –consecuentemente- se traducen en una violación constitucional de los principios de legalidad y de división de poderes (arts. 1, 28, 29, 44, etc. de la Constitución Nacional).
Debemos destacar -por ende- que el DNU en comentario no respeta los criterios jurisprudenciales expresados reiteradamente por la CSJNA en cuanto a los requisitos necesarios para recurrir al dictado de una norma de este tipo. En ese sentido hemos de recordar que conforme a dicha jurisprudencia, las condiciones que se requieren para el dictado de un DNU, se darían “cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes” (art. 99 inc. 3º, citado). Por tanto, para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) Que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las Cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes.”. (causa “Verrocchi, Ezio D. c/Poder Ejecutivo Nacional - Administración Nacional de Aduanas” - 19/08/1999 - Fallos: 322:1726)
Entendemos que la gravedad e incidencia social y colectiva que tiene la materia regulada, resulta vertebral en el marco de las relaciones laborales y que por lo tanto la reforma misma debía ser objeto de tratamiento y participación por parte de los principales actores y sujetos de la materia, por ejemplo, las organizaciones sindicales y patronales, entre otros. Lamentablemente, la utilización de un DNU como medio para reformarlo, carece de todo lo antes expuesto.
De tal forma, consideramos que del análisis de la propia norma no surgen los elementos suficientes y necesarios que justifiquen la utilización de una vía normativa absolutamente excepcional, como es un Decreto de Necesidad y Urgencia, y que por lo tanto se traduce en una inconstitucionalidad que vicia su origen.
Adentrándonos en el análisis de fondo de la norma, la misma –nuevamente- es pasible de serías críticas. En primer lugar debemos destacar cuál ha sido la motivación que fundara esta reforma, expresada en sus propios considerandos: “…Que el presente constituye una medida de proporción adecuada a la finalidad que persigue, que busca remover las causas que originan la multiplicación incesante de reclamos por los damnificados, que no han sido debidamente atendidas por las reformas parciales habidas en el régimen…” De tal forma, el propio Poder Ejecutivo reconoce que la razón que motiva la reforma es la “alta litigiosidad” judicial por parte de los trabajadores accidentados, siendo ésta la principal preocupación lógica por parte de las empresas demandadas es decir, las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo, principales deudores en la materia e interesadas en la reforma.
En cambio –nuevamente- se pospone a futuro el tratamiento de las verdaderas causas que en todo caso podrían motivar la necesidad por parte del sujeto trabajador de acudir a la justicia como resulta ser la prevención de los riesgos del trabajo, sin considerarse tampoco otras razones que motivan los reclamos de los damnificados como ser los rechazos infundados, altas médicas prematuras, las malas prestaciones médicas, entre otras falencias sistémicas.
Desde el punto de vista de las modificaciones de fondo, la norma comienza disponiendo la intervención de las Comisiones Médicas, siendo la misma de carácter obligatorio y excluyente para el trabajador accidentado.
La intervención de estos organismos, para cuyo funcionamiento reciben el aporte económico de las propias aseguradoras (art. 51 de la Ley 24.441), ya estaba prevista por la original Ley 24.557, siendo reiteradamente declarada su inconstitucionalidad por la jurisprudencia, denotando nuevamente la falta de parcialidad y objetividad de dichos organismos y agudizando así la afectación del derecho de defensa y bilateralidad que debiera existir en el proceso. Tanto la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires (causas L. 75.708, “Quiroga”, sent. del 23/4/2003; “Marcheti” sent. del 15/06/2016, entre otros) como la Corte Suprema de Justicia de la Nación (casos "Castillo, Angel s. c/Cerámica Alberdi S.A.", sent. del 7/9/2004; "Venialgo, Inocencio c/Mapfre Aconcagua ART", sent. del 13/3/2007; "Marchetti, Néstor Gabriel c/ La Caja A.RT. S.A.", sent. del 4/12/2007, entre otros) han cuestionado la constitucionalidad en forma reiterada del mencionado procedimiento ante las referidas Comisiones Médicas declarando la inconstitucionalidad de los arts. 21, 22 y 46 de la Ley de Riesgos del Trabajo por resultar violatorios de los arts. 5, 14 bis, 16, 18, 75 incs. 12 y 22, 109 y 121 de la Constitución Nacional; art. 39 Constitución de la Provincia de Buenos Aire; art. 18 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; arts. 1, 8, 24 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y arts. 7 y 10 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, entre otros.
De tal forma, la reforma bajo análisis insiste en un procedimiento administrativo “obligatorio y excluyente”, el cual viene siendo cuestionado por reiterada jurisprudencia, al violentar -entre otros- los derechos constitucionales de acceso a la justicia y de una tutela judicial efectiva.
Es dable remarcar que la norma avanza en su cometido al incluir a las acciones previstas en el art 4 de la ley 26.773. De tal forma, aquel trabajador que optase por recurrir a la acción civil, ajena en todo aspecto a la normativa específica regulada por la LRT y modificatorias, también estaría obligado a someterse al procedimiento administrativo aquí previsto, violentando de tal forma, cualquier lógica normativa.
Por otra parte, el DNU bajo análisis, establece que “será competente la Comisión Médica Jurisdiccional correspondiente al domicilio del trabajador, al lugar de efectiva prestación de servicios por el trabajador o, en su defecto, la del domicilio donde habitualmente aquel se reporta, a opción del trabajador, y su resolución agotará la instancia administrativa.” Ello tendrá vital trascendencia ya que acto seguido, se establece que el trabajador que pretenda la revisión de las decisiones de la Comisión Médica Jurisdiccional deberá accionar ante el fuero laboral que corresponda según el domicilio de la Comisión Médica que intervino previamente.
De esa manera, se violentan varias normas de procedimentales como ser la propia Ley de Procedimiento laboral provincial (art 3. Ley 11.653) y la ley 18.345, en su art 24, entre otras. Al mismo tiempo se violentan normas de procedimiento de tipo general como ser la art 5 del CPCC provincial (mismo número en el articulado del CPCCN). Dicha afectación se expresa principalmente al eliminarse la opción por parte de acreedor - trabajador accionante, de recurrir a los tribunales del domicilio del deudor. Todo ello significa además una clara discriminación al sujeto trabajador a quien se excluye injustificadamente de los alcances de las normas procedimentales generales, sin fundamento razonable alguno.
En cuanto al carácter recursivo, se incorpora una nueva modificación, otorgando efecto suspensivo a los recursos interpuestos contra las decisiones de las Comisiones Médicas, ampliando naturalmente los plazos ya de por si prolongados y laxos del procedimiento, que atentan contra los derechos de los trabajadores. De tal forma, en caso de apelación de la resolución del organismo administrativo, las ART no estarían obligadas a otorgar las prestaciones hasta tanto se pronuncie la Comisión Médica Central, pudiendo pasar mucho tiempo hasta tanto esto suceda. Todo ello en un contexto de extrema indefensión en que se encuentra el sujeto trabajador accidentado, que padece las innumerables consecuencias y urgencias propias de dichas circunstancias.
Otro de los aspectos relevantes de la norma es el hecho de que “los peritos médicos oficiales que intervengan en las controversias judiciales que se susciten en el marco de la Ley N° 24.557 y sus modificatorias deberán integrar el cuerpo médico forense de la jurisdicción interviniente o entidad equivalente que lo reemplace”. Ello, en el marco del estado de situación actual de grandes demoras se traduciría en una parálisis total de los procesos judiciales, considerando la falta concreta de profesionales especializados en accidentes y enfermedades laborales tanto en el ámbito de la provincia de Buenos Aires, como de la Capital Federal.
Se procede también a la creación del Servicio de Homologación en el ámbito de la Comisiones Médicas Jurisdiccionales. Nuevamente, debemos remarcar la gravedad que implica la delegación en órganos administrativos del análisis y tratamiento de cuestiones que requieren un análisis jurídico suficiente, violentando consecuentemente el derecho que tiene el sujeto trabajador del acceso a la tutela judicial efectiva. Ello más aún si se tiene en cuenta que se atribuye carácter de cosa juzgada administrativa a todas las resoluciones administrativas que no sean oportunamente recurridas por el trabajador en dicha instancia.
Debemos destacar que todo lo hasta aquí analizado se encuentra regulado en el Título I del DNU 54/17, remarcando que el art. 4 del mismo invita a la provincias a adherir a dichas disposiciones. De tal forma, al menos en el ámbito local, se requerirá de la expresa manifestación por parte de la provincia de Buenos Aires.
Al mismo tiempo, debemos destacar la deficiente redacción y falta de lógica evidenciada en el propio DNU bajo análisis. Ello, entre otras cuestiones, considerando que al mismo tiempo que varias de las modificaciones antes referidas requerirían de la adhesión por parte de las provincias, luego- parte de esas mismas reformas (por ejemplo, la incorporada en la nueva redacción del art 46 de la LRT, a través del art. 13 del DNU 54/17) no requerirían de adhesión alguna. Esto también, generará seguramente fuertes controversias y variados pronunciamientos por parte de los magistrados, que afectarán los tiempos procesales y lejos estarán de reducir la litigiosidad perseguida por la reforma.
Por otra parte, la norma se ocupa de regular en materia referida a intereses. Así, establece que “desde la fecha de la primera manifestación invalidante y hasta el momento de la liquidación de la indemnización por determinación de la incapacidad laboral definitiva, deceso del trabajador u homologación, el monto del ingreso base devengará un interés equivalente al promedio de la tasa activa Cartera General nominal anual vencida a TREINTA (30) días del BANCO DE LA NACIÓN ARGENTINA”. Dicha norma, viene a contrarrestar la actual tasa de interés establecida por la Cámara Nacional de Apelaciones del trabajo a través del Acta Nº 2601 del 21 de mayo de 2014, que fija una tasa de interés aproximada del 36% anual, teniendo como resultado una muy probable tasa de interés inferior.
En resumen, y conforme todo lo hasta aquí analizado, consideramos que esta nueva reforma al régimen de Riesgos del Trabajo, significa un retroceso claro en la materia, reiterando viejas fórmulas ya harto cuestionadas por la justicia por diversas declaraciones de inconstitucionalidad desde hace mucho tiempo. Asimismo, lamentamos se desperdicie una nueva oportunidad de modificar un sistema de reparaciones laborales que se encuentra sometido a reiterados parches legislativos a partir de la sanción de la ley 24.557 y que desde entonces no logra implementar una verdadera política que tienda a prevenir los accidentes y enfermedades laborales y, en última instancia, logre reparar de manera suficiente las consecuencias de los mismos.