Declaración de las XLII Jornadas de Derecho Laboral - La Defensa
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DECLARACIÓN DE LAS XLII JORNADAS DE DERECHO LABORAL, DE LA ASOCIACIÓN DE ABOGADOS
LABORALISTAS, SOBRE EL PROYECTO DE LEY DE REFORMAS A LA LRT. MAR DEL PLATA, 05/11/2016.
1. Como es costumbre, precedido por una intensa campaña mediática en la que se denuncia una supuesta “industria del juicio”, y se agravia a los abogados laboralistas a los que se identifica con los “caranchos”, el Poder Ejecutivo Nacional ha remitido al Senado de la Nación un proyecto de ley para modificar el actual sistema de riesgos del trabajo.
2. El objetivo expreso del proyecto es eliminar o reducir significativamente la “litigiosidad”, que supuestamente caracteriza al sistema, objetivo con el que estamos de acuerdo. Como abogados comprometidos ideológicamente con la defensa de los derechos de los trabajadores, aspiramos a un sistema en el cual ninguna víctima de un siniestro laboral tenga que pleitear para obtener la reparación plena de los daños sufridos. Más aún, primero pretendemos que se garantice a los trabajadores condiciones de labor satisfactorias y seguras, que eliminen la posibilidad de la ocurrencia de accidentes o enfermedades laborales.
3. Un camino lógico para evitar o reducir la litigiosidad sería suprimir sus verdaderas causas: el rechazo sistemático de la inmensa mayoría de las enfermedades de origen laboral (del total de siniestros que ingresan al sistema, sólo el 3% son enfermedades profesionales); la injustificada negativa de las ART a cubrir las reagravaciones; las altas médicas apresuradas; las deplorables prestaciones en especie; el permanente maltrato de los prestadores de las ART; las reparaciones miserables de los daños sufridos, hecho acreditado por las sucesivas correcciones realizadas por los diferentes gobiernos en veinte años (decretos 1278/00 y 1694/99, ley 26.773, y este proyecto); la morosidad en el trámite administrativo ante las ART y ante las Comisiones Médicas; las indemnizaciones pulverizadas por la inflación, etc., etc.
4. Lamentablemente el proyecto del PEN opta por un camino diferente para atacar la litigiosidad: dificultar y dilatar al extremo el acceso de las víctimas a la Justicia, obligándolas a transitar por un kafkiano procedimiento médico-administrativo, como condición sine qua non para un tardío reclamo judicial. Se pretende que la actuación de las Comisiones Médicas de la LRT sea “previa, obligatoria y excluyente de toda otra intervención” (art. 1º).
5. El procedimiento médico-administrativo de la LRT, es decir, el proceso ante las Comisiones Médicas reguladas en sus arts. 21, 22 y 46, ha sido constitucionalmente cuestionado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en los casos “Castillo”, “Venialgo”, “Marchetti”, “Obregón” y otros. Este proyecto de ley encarna un burdo y falaz intento por ajustar dicho procedimiento a la doctrina de nuestro máximo tribunal, quizás alentados sus autores ideológicos por el giro que la Corte está haciendo en los últimos años, y por su actual composición.
6. Las Comisiones Médicas de la LRT son órganos federales y administrativos, pero con evidentes funciones jurisdiccionales. Ante ellas tramita una controversia entre el trabajador siniestrado y una Aseguradora de Riesgos del Trabajo, en un proceso contencioso que la inmensa mayoría de las veces versa sobre cuestiones jurídicas, en particular la naturaleza laboral del accidente o profesional de la enfermedad (LRT, art. 21). Por lo tanto, el sistema pone a profesionales del arte de curar a decir lo que es y lo que debe ser, en derecho y justicia. Esta incursión en materias totalmente ajenas al campo de sus conocimientos y al ámbito propio de sus títulos habilitantes, por parte del juzgador, transforma a las Comisiones Médicas en órganos inconstitucionales. Del derecho de defensa, de jerarquía constitucional (art. 18), se deriva naturalmente el derecho a tener juzgadores idóneos.
7. Por tal motivo, no es aplicable a las Comisiones Médicas la doctrina del caso “Fernández Arias, Elena c/ Poggio, José”, en el que la Corte convalidó la intervención de tribunales administrativos, con la condición de que exista una posterior instancia judicial de revisión (Fallos, 247:646, 249:715, 255:124, etc.). Claro que se trataba de tribunales integrados por abogados. En la LRT los miembros de las Comisiones Médicas actúan como jueces y emiten resoluciones de sustancia jurisdiccional, sin tener los conocimientos y la preparación para ello. “La determinación del carácter laboral del accidente o profesional de la enfermedad, y la relación causal con el factor laboral, constituyen materias que exceden notoriamente la competencia brindada por los conocimientos médicos, y requieren indudablemente un conocimiento técnico-jurídico del cual los médicos, más allá de su buena voluntad e incluso de sus inquietudes culturales, carecen (Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, Sala V, González, Protacio C/ Berkley International ART S.A. s/ accidente - acción civil, 31/3/2008).
8. La Corte Suprema ha dicho: “No cualquier controversia puede ser válidamente deferida al conocimiento de órganos administrativos, con la mera condición de que sus decisiones queden sujetas a un ulterior control judicial suficiente” (“Ángel Estrada y Cia. S.A. c/Resol. 71/96 – Sec. de Energía y Puertos”, 5/4/2005, considerando 14). Sustraer a los jueces ordinarios el conocimiento de la naturaleza laboral del accidente o profesional de la enfermedad, y someter la materia a médicos, resulta absurdo, injustificado y claramente inconstitucional.
9. Es válido preguntarse ¿Cómo harán las Comisiones Médicas para resolver si un accidente es in itinere? ¿Qué criterio utilizarán para decidir si un siniestro ocurrió en ocasión y no por el hecho del trabajo (¿LRT, art. 6?1)? ¿Cómo harán para distinguir la culpa grave del dolo de la víctima, como eximente de responsabilidad de la ART? ¿Cómo interpretarán las normas legales que regulan el cómputo de los plazos, la producción y la evaluación de pruebas, los alegatos, los recursos y demás cuestiones procesales? En definitiva ¿cómo decodificarán el lenguaje jurídico, totalmente diferente al lenguaje médico? Tiene juzgado la Corte Suprema que los “tribunales especializados” y los “procedimientos adecuados” en materia laboral son caracteres relevantes para obtener “la mejor y más rápida solución de los respectivos litigios” (“Lactona S.R.L., Cía, Fallos 231:256”). “Las cuestiones relativas al derecho del trabajo –expresó en “Pucci, Jorge y otro c. Braniff International”– deben someterse a los órganos y procedimientos más adecuados a su propia índole, especializados en las mismas, con el fin de obtener una mejor y más rápida solución de los litigios (Fallos: 210:404), evitando mantener, sin razón bastante que lo justifique, los juicios por causas laborales sujetos a un régimen procedimental cuyos inconvenientes se ha procurado superar, precisamente, con la creación de aquéllos, en consonancia con las perentorias exigencias del estado social contemporáneo” (Fallos 283:287, 291 –1975–).
Más aún; en “Kuray, David Lionel s/ recurso extraordinario”, el Tribunal afirmó que la “plena operatividad” de “la tutela judicial efectiva” y “la garantía de defensa”, consagradas por normas de “rango superior” (arts. 18, Constitución Nacional; 8 y 25, Convención Americana sobre Derechos Humanos; 8, Declaración Universal de Derechos Humanos, y 2.3.a y 25, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos), debe ser “particularmente asegurada en razón de que el reclamante, dada su condición de trabajador, es sujeto de preferente tutela constitucional (doctrina de los precedentes „Vizzoti‟ y „Aquino‟, Fallos: 327:3677 y 3753, entre varios)” (30/12/2014, considerandos 3 del voto de la mayoría y del voto concurrente).
10. La obligación de contar con asesoramiento legal en el trámite ante las Comisiones Médicas, como lo establece el proyecto de ley, no significa modificar sustancialmente la enorme diferencia en la correlación de fuerzas que existe entre la víctima del siniestro laboral y la aseguradora, que concurre al campo de batalla legal con sus batallones de profesionales y su enorme poderío económico. Sólo el juez laboral, por su natural formación, está capacitado para equilibrar tamaña desigualdad. El sistema, además, debería ofrecer a los trabajadores asistencia médica y legal gratuita. Contradice el proyecto, pues, que el aseguramiento del derecho de defensa debe ser “no sólo formal, sino real”: la presencia “de condiciones de desigualdad real obliga a adoptar medidas de compensación que contribuyan a reducir o eliminar los obstáculos y deficiencias que impidan o reduzcan la defensa eficaz de los propios intereses. Si no existieran esos medios de compensación, ampliamente reconocidos en diversas vertientes del procedimiento, difícilmente se podría decir que quienes se encuentran en condiciones de desventaja disfrutan de un verdadero acceso a la justicia y se benefician de un debido proceso legal en condiciones de igualdad con quienes no afrontan esas desventajas” (Corte Interamericana de Derechos Humanos, “Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados”, párrs. 121 y 126). También contradice a la Corte Suprema: “el diseño y las modalidades con que han de ser reguladas las garantías y, ciertamente, su interpretación y aplicación, deben atender, y adecuarse, a las exigencias de protección efectiva que específicamente formule cada uno de los derechos humanos, derivadas de los caracteres y naturaleza de estos y de la concreta realidad que los rodea, siempre, por cierto, dentro del respeto de los postulados del debido proceso” (Pellicori, Fallos 334:1387, consid. 5 –2011–).
11. Que el financiamiento del funcionamiento de las Comisiones Médicas esté en cabeza de una de las partes del proceso, las ART (art. 37), nos permite más que dudar de su imparcialidad e independencia. Se trata de una clara violación del derecho a un juez “independiente” previsto en tres textos de jerarquía constitucional: Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 10); Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 8.1), y Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 14.1). “El otorgamiento de facultades jurisdiccionales a órganos de la administración desconoce lo dispuesto en los arts. 18, que garantiza la defensa en juicio de la persona y sus derechos, y 109 de la Constitución Nacional que […] prohíbe en todos los casos al Poder Ejecutivo ejercer funciones judiciales. Tales principios constitucionales quedan a salvo siempre y cuando […] su independencia e imparcialidad estén aseguradas” (“Ángel Estrada y Cia. S.A. c/ Resol. 71/96 – Sec. de Energía y Puertos”, 5/4/2005, considerando 12). Y, en este sentido, “la opinión dominante […] establece que la imparcialidad objetiva se vincula con el hecho de que el juzgador muestre garantías suficientes tendientes a evitar cualquier duda razonable que pueda conducir a presumir su parcialidad frente al caso. Si de alguna manera puede presumirse por razones legítimas que el juez genere dudas acerca de su imparcialidad frente al tema a decidir, debe ser apartado de su tratamiento, para preservar la confianza de los ciudadanos” y del litigante, “en la administración de justicia, que constituye un pilar del sistema democrático” (Corte Suprema, “Llerena”, 17/5/2005, considerando 13).
12. El proyecto de ley insiste en definir al sistema de riesgos del trabajo, como un subsistema de la Seguridad Social. Ello significa que se trata del seguro social mencionado en el último párrafo del art. 14 bis de la Constitución Nacional, el que es responsabilidad indelegable del Estado. Por lo tanto, la intervención como gestor de un ente privado con fin de lucro, la ART, se da de bruces con la manda constitucional. Además, los beneficios de la Seguridad Social, dice la Constitución, tienen carácter integral e irrenunciable, lo que descalifica constitucionalmente el art. 4º de la Ley 26.773, que pretende obligar al trabajador a renunciar a las prestaciones del sistema, si tiene la osadía de demandar una reparación integral de los daños sufridos, con fundamento en otros sistemas de responsabilidad.
13. El proyecto de ley de reformas al sistema de riesgos del trabajo, no sólo intenta obligar a las víctimas a someterse al procedimiento médico-administrativo de la LRT, sino que les quita el derecho que hoy tienen de elegir la Comisión Médica más cercana a su domicilio, debiendo dirigirse a la que corresponde a su lugar de trabajo (art. 1º), sin contemplar que se puede haber extinguido el contrato laboral, y el trabajador encontrarse muy lejos de ella. Pero lo más grave es que también se lo despoja del derecho, reconocido por la inmensa mayoría de los códigos procesales, de elegir el tribunal laboral del lugar de celebración del contrato, o del domicilio de la ART (p. ej., Ley 18.345, art. 24). La intención del legislador es evidente: alejar a las víctimas de la Justicia Nacional del Trabajo, por razones obvias. “La normativa procesal, obviamente indispensable y jurídicamente valiosa, no se reduce a una mera técnica de organización formal de los procesos, sino que, en su ámbito específico, tiene como finalidad y objetivo ordenar adecuadamente el ejercicio de los derechos en aras de lograr la concreción del valor justicia en cada caso y salvaguardar la garantía de la defensa en juicio” (Corte Suprema, “Oilher, Juan Carlos c. Arenillas, Oscar Norberto”, Fallos 302:1611, considerando 5 –1980-; asimismo: “Miserocchi, Alejandro y otros c. Sacreu S.C.A. y otro”, Fallos 328:4290 -2005-, entre otros).
14. La adhesión de las provincias a la futura ley, delegando en el Gobierno Nacional materia propia de las jurisdicciones locales (C.N., art. 75.12), no subsana los cuestionamientos que la Corte Suprema le ha hecho al procedimiento médico-administrativo de la LRT, especialmente en el caso “Castillo”. La aplicación del sistema de riesgos del trabajo corresponde a los tribunales provinciales, cuando las cosas o las personas cayeren bajo su jurisdicción (norma cit.). La alteración de las jurisdicciones locales, aun con la conformidad de las autoridades provinciales, es inaceptable, ya que afecta un principio arquitectónico de nuestro orden constitucional. “El poder de policía de las provincias es irrenunciable y su pretendida delegación es extraña a las atribuciones del Poder Ejecutivo o de las legislaturas provinciales. Los poderes no delegados o reservados por las provincias no pueden ser transferidos al Gobierno de la Nación, en tanto no lo sean por la voluntad de las provincias expresada en Congreso General Constituyente”. Y si esto es así con el mencionado poder de policía, tal como lo entendió la Corte Suprema en “Giménez Vargas Hnos., Soc. Com. e Ind. c/ Prov. de Mendoza” (Fallos 239:343), con mayor razón lo será en orden al poder jurisdiccional. Y también del poder de legislar, pues será la “Superintendencia de Riesgos del Trabajo” la que “dictará las normas del procedimiento de actuación ante las comisiones médicas jurisdiccionales y la Comision Médica Central” (proyecto, art. 3). Además, tamaña delegación menoscaba el derecho de la persona a su “juez natural”.
15. La federalización de materias reservadas a las provincias, por el legislador nacional, está prohibida conforme a la doctrina del caso “Castillo”.
16. Que el sistema de riesgos del trabajo se inserte en la Seguridad Social, en nada modifica lo que venimos sosteniendo, ya que las normas de esta rama del derecho se encuentran inscriptas en el ya citado art. 75.12 de la Constitución Nacional. Es decir que su aplicación corresponde a los tribunales provinciales, resultando inadmisible la delegación de esta potestad, salvo una reforma constitucional (vid. supra 14).
17. El proyecto en cuestión está plagado de normas absurdas e impracticables, como la que pretende obligar al trabajador a recurrir a las Comisiones Médicas, y posteriormente al burocrático Servicio de Homologación que crea, cuando aquel puede haber decidido optar por el sistema de responsabilidad del Código Civil y Comercial (art. 15). Es una dilación innecesaria en el acceso al Juez natural, que implica una clara denegación de Justicia. Y un deliberado olvido
de que lo “razonable” es que “la ley procedimental laboral contemple en sus disposiciones el principio protectorio hacia el trabajador de la normativa de fondo” (Corte Suprema, “Tazzoli, Jorge Alberto c. Fibracentro S.A. y otros s/ despido”, (Fallos 326:2156 –2003-).
18. Idéntica calificación le cabe al art. 2º del proyecto, cuando dispone que todos los “peritos médicos oficiales” deberán integrar “el cuerpo médico forense de la jurisdicción interviniente”. ¿Se refiere a los peritos que hoy están inscriptos en el Registro de la CNAT, por ejemplo? En tal caso ¿cómo hará el Cuerpo Médico Forense (CFM) para tramitar los centenares de miles de pericias, correspondientes a igual cantidad de expedientes judiciales que se inician por año? ¿O se designarán centenares de nuevos peritos en el CMF? Parece una burda maniobra para extender inusitadamente los juicios, desalentando su promoción. El cuerpo médico forense actuará como un embudo en el que se amontonarán los expedientes. La Carta Internacional Americana de Garantías Sociales, aplicada por la Corte Suprema incluso para declarar la inconstitucionalidad de cierto aspecto de la ley 9688, de accidentes de trabajo (“Ascua”, Fallos 333:1361 -2010-), prescribe, bajo el inequívoco título “jurisdicción del trabajo”, que “en cada Estado debe existir una jurisdicción especial de trabajo y un procedimiento adecuado para la rápida solución de los conflictos” (art. 36).
19. Se intenta obligar a los trabajadores a transitar el procedimiento ante las Comisiones Médicas, pero se elimina definitivamente el efecto devolutivo que tenían los recursos contra sus resoluciones, en el dec. 717/96 (art. 29). De tal forma, la víctima de un siniestro laboral que obtiene un dictamen favorable de la Comisión Médica, deberá esperar años si la ART apela a la Comisión Médica Central. “La efectiva vigencia del principio constitucional que otorga una tutela preferencial a quienes trabajan en relación de dependencia requiere que la protección legal que la Constitución Nacional encomienda al Congreso no quede circunscripta sólo al reconocimiento de ciertos derechos y garantías, sino que, además, asegure a los trabajadores la posibilidad de obtener su eficaz defensa en las diversas instancias administrativas o judiciales establecidas con tal fin” (Corte Suprema, “Kuray”, cit., considerando 4).
20. Actualmente y en virtud de pacífica jurisprudencia, los trabajadores tienen el derecho de solicitar la revisión judicial del dictamen de la Comisión Médica, durante todo el plazo de la prescripción. El art. 2º del proyecto elimina ese derecho: si el damnificado no recurre en un breve plazo la resolución, ésta pasa “en autoridad de cosa juzgada administrativa”. Otro grave retroceso, constitucionalmente inadmisible frente al principio de progresividad, reconocido por la Corte Suprema desde 2004, en los casos “Vizzoti” y “Aquino. Una “interpretación conforme con el texto constitucional”, sostuvo el Tribunal en “Milone”, indica que la efectiva protección al trabajo dispuesta en el art. 14 bis se encuentra “alcanzada y complementada” por el mandato del art. 75.23 de la Constitución Nacional, “norma que, paralelamente, asienta el principio de no regresión en materia de derechos fundamentales” (Fallos 327:4607, considerando 6 –2004–).
21. Las ART sistemáticamente rechazan las denuncias de enfermedades profesionales, aconsejando a las víctimas que concurran a sus obras sociales sindicales. Hasta que notifican el rechazo están obligadas a brindar las prestaciones médicas y farmacéuticas (dec. 717/96, art. 4º). El proyecto de ley les daría a las ART el derecho de repetir esos pagos, de las obras sociales, lo que generará incontables reclamos y conflictos, no compensados por idéntico derecho reconocido a dichas obras sociales, en el caso inverso. Estas rara vez accionan contra las aseguradoras, fundamentalmente por dificultades con la prueba. En cambio las ART contarán con la gran ventaja de que toda patología se presume inculpable, hasta que se pruebe lo contrario.
22. El verdadero espíritu de esta iniciativa del PEN está reflejado en su art. 19, al derivar al Comité Consultivo Permanente de la LRT la elaboración de otro proyecto de ley “destinado a garantizar que las condiciones y medio ambiente de trabajo resulten acordes con las mejores prácticas y la normativa internacional en la materia de su incumbencia”. Claro que para esto se concede un año de plazo, mientras que para resguardar la tasa de ganancias de los grupos económicos y financieros que están detrás de las ART, supuestamente amenazadas por la litigiosidad, la vigencia es inmediata.
23. Si la litigiosidad es elevada, es porque la conflictividad natural del sistema es enorme. El gestor, una empresa comercial con fin de lucro, tiene intereses opuestos a los de las víctimas. Lo que uno gane el otro lo pierde. Por eso cada siniestro laboral que se produce lleva en su código genético el conflicto. En 20 años millones de casos de enfermedades laborales han quedado sin cobertura, al igual que accidentes arbitrariamente rechazados. Los casos que ingresaron al sistema recibieron prestaciones dinerarias degradadas por la modalidad de cálculo y por la inflación, lo que originó una generalizada insatisfacción de los damnificados. Esto explica la litigiosidad, más que el accionar abusivo o poco ético de algunos abogados.
24. Es falsa y debe ser desechada la idea de que la prosperidad general, buscada a través de los medios del art. 67, inc. 16, de la Constitución Nacional, constituye un fin cuya realización autoriza a afectar los derechos humanos o la integridad del sistema institucional vigente. El desarrollo y el progreso no son incompatibles con la cabal observancia de los arts. 1 y 28 de la Constitución Nacional, sino que, por el contrario, deben integrarse con éstos, de modo tal, que la expansión de las fuerzas materiales y el correlativo mejoramiento económico de la comunidad sean posibles sin desmedro de las libertades y con plena sujeción a las formas de gobierno dispuestas por la Ley Fundamental. Porque, para esas normas y esa conciencia, tan censurables son los regímenes políticos que niegan el bienestar a los hombres, como los que pretenden edificarlo sobre el desprecio o el quebranto de las instituciones (Corte Suprema, “Fernández Arias”, cit., considerando 22).
25. Los participantes en las XLII Jornadas de Derecho Laboral, de la Asociación de Abogados Laboralistas (AAL), en sesión del 05/11/2016, en la ciudad de Mar del Plata, se dirigen a los legisladores nacionales para que no aprueben este proyecto de ley, y abran un gran debate en la sociedad sobre el modelo de sistema de riesgos del trabajo que necesitan los trabajadores. También se dirigen al movimiento obrero, para que se oponga a una ley que sólo contempla el interés de las ART.
Mar del Plata, 5 de noviembre de 2016.
Matías Cremonte María Paula Lozano
Presidente Secretaria General
Luis Enrique Ramírez
Vicepresidente
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