DICTAMEN SOBRE EL DIGESTO JURIDICO - La Defensa
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DICTAMEN SOBRE EL DIGESTO JURIDICO
INSTITUTO DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS (I.D.E.L.) DE LA FEDERACION ARGENTINA DE COLEGIOS DE ABOGADOS (F.A.C.A.).
TEMA: Declaración IDEL FACA Digesto Jurídico Argentino Ley 29.939
Se hace saber a los Colegios de Abogados de la Argentina y sus matriculados, que la Mesa Ejecutiva del IDEL-FACA, integrada por sus miembros: Carlos Vásquez Ocampo ; Ricardo Gil Lavedra, María Angélica Gelli, Héctor Mendez, Cayetano Póvolo, Alberto Ruiz Erenchum, Fernando Díaz Cantón, Pablo Garat, Gabriela Tozzini, Maximiliano Torricelli, y el suscripto, que, la Mesa Ejecutiva del IDEL-FACA, hace suyo el dictamen que encomendara a su integrante el Doctor Pablo M. Garat, conforme a las consideraciones que mereciera tan trascendente tema en las últimas reuniones de Junta y respondiendo a la conclusiones y requisitorias resueltas y encomendadas en la XVII a. Conferencia Nacional de Abogados a esta entidad, propone que la Federación de Abogados declare y gestiones ante las autoridades nacionales y el Congreso de la Nación que:
1. Se impulse la reforma de la ley 26.939, en función de reparar las inconstitucionalidades detalladas, en el informe adjunto.
2. Se propicie la suspensión de la ley 26.939, por falta de cumplimiento efectivo de su objeto hasta tanto se consideren y resuelvan satisfactoriamente las observaciones que reciba la Comisión Bicameral.
En consecuencia de lo dictaminado y los resultados de esa gestión, se aconseja a los Colegios y los abogados apoyar activamente la posición adoptada.
Dr. Ricardo J. Cornaglia.
Presidente del IDEL- FACA
DIGESTO JURÍDICO ARGENTINO- LEY 29.939
(Fundamentos breves para proyecto de Declaración)
Pablo M. Garat
Abril 2015
En el marco de las leyes 20.004 y 24.967 se sancionó la ley 26.939 publicada en el Boletín Oficial el 16 de Junio de 2014. Mediante la misma se aprueba el Digesto Jurídico Argentino (DJA), consolidado al 31 de marzo de 2013. Se derogan asimismo las leyes 20.004 y 24.967.
Dicha norma en sus artículos 1° a 4° aprueba el “ Digesto Jurídico Argentino, consolidado al 31 de marzo de 2013.”, declara “vigentes” y “no vigentes” las normas incorporadas, respectivamente a los Anexos I y II “que integra la presente ley” y aprueba “la referencia a las normas aprobadas por organismos supraestatales o intergubernamentales de integración de los que la Nación es parte, que se adjunta como anexo III.”
Por su artículo 5° precisa que “La presente ley regula el ordenamiento de las leyes nacionales de carácter general vigentes por medio del procedimiento de consolidación normativa denominado Digesto Jurídico Argentino.”
En su artículo 14 precisa que por consolidación debe entenderse “la refundición en un solo texto legal de normas análogas sobre una misma materia” y por ordenación la “aprobación de textos ordenados de materias varias veces reguladas o modificadas parcialmente”. Claramente y en ambos casos, se trata de actos legislativos atribuidos constitucionalmente al Congreso de la Nación, con la participación que la norma fundamental le atribuye al Poder Ejecutivo.
Finalmente, por su artículo 7° dispone que el ordenamiento se efectuará identificando las “leyes que integren el Digesto Jurídico Argentino” mediante un sistema alfanumérico y “por categorías”, que la misma ley establece.
Esta modificación total de la legislación nacional, tanto en la vigencia, contenido e identificación se ha concretado con notorios vicios de inconstitucionalidad y una metodología que, alterando todo el orden jurídico federal por vías contrarias a la Constitución, compromete la interpretación, aplicación, enseñanza y divulgación de las normas que lo integran con grave riesgo de llevar a la Nación a un estado de confusión y parálisis normativa.
Lo anterior no parece exagerado por lo que enseguida señalaremos, pero lleva a una primera conclusión: si el orden jurídico ha de ser respetado sin atenuantes y conforme las leyes que sanciona y promulga el Gobierno Federal, el marco legislativo nacional - a partir de la culminación del proceso de “observaciones” que prevé la propia ley 26.939 - será a todos los efectos el del Digesto Jurídico Argentino.
Conforme a él se habrá de enseñar, interpretar y aplicar el derecho vigente en el orden nacional. Y si así no ocurriese, se estaría violando flagrantemente el orden jurídico formal. A esta disyuntiva de extrema gravedad nos ha conducido esta ley que merece importantes reproches y observaciones que enunciamos brevemente.
1) Se altera todo el orden jurídico federal - y la prelación de las normas que de él deviene - establecido en los artículos 31 y 75, incisos 2, 22 y 24 de la Constitución Nacional. Ello porque la Constitución Nacional, bajo la denominación “ H.1” se ha rebajado impropiamente a la categoría de ley nacional, los tratados se han equiparado a las leyes y la leyes que los aprueban han sido derogadas y se ha equiparado a las leyes convenio con las leyes nacionales. No puede argüirse que se trata solo de una cuestión de clasificación normativa puesto que claramente el objeto de la ley se refiere a las “leyes nacionales” y ni la Constitución ni los tratados ni las leyes convenio se pueden asimilar a esa fuente del derecho.
2) Se aprueban leyes nacionales como “vigentes” alterando su contenido e identificación externa e interna, mediante el llamado proceso de “consolidación” y se han derogado otras, todo lo cual no es sino un acto legislativo formal y material que para su vigencia ha sido sometido a la decisión de la “Comisión Bicameral Permanente” en una delegación legislativa absolutamente inconstitucional.
3) Se ha atribuido a dicha Comisión no solamente una función legislativa indelegable en ella sino además la interpretativa reservada al Poder Judicial de la Nación.
4) No se han contemplado la situación de las normas delegadas conforme a la previsión de la Disposición Transitoria Octava, y leyes concordantes, de la Constitución Nacional.
5) Si bien la ley es clara en el artículo 5° citado en cuanto a que el DJA tiene por objeto el “ordenamiento de las leyes nacionales de carácter general” no se ha contemplado la situación de los decretos de necesidad y urgencia y delegados, conforme a los artículos 99, inciso 3 y 76 de la Constitución Nacional y la ley nacional 26.122.
6) También no se ha definido por la inclusión o exclusión precisa de los decretos reglamentarios, lo cual estaba contemplado por la ley 24.967, y se han mantenido formalmente como vigentes algunos referidos a leyes nacionales que se han declarado como “no vigentes”.
7) Se han alterado en oposición al artículo 75, inciso 2 de la Constitución nacional y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, las leyes convenio de coparticipación federal mediante una consolidación normativa unilateral.
8) En el anexo II de leyes “no vigentes” la declaración de “no vigencia” no se produce en muchos casos como consecuencia de un acto formal de derogación expresa o abrogación sino por la calificación de “objeto cumplido”. La mayor parte de estas leyes “no vigentes por objeto cumplido” se refieren a tratados, acuerdos, convenciones y protocolos internacionales. También se consideran leyes “no vigentes” por “objeto cumplido” las dictadas para ratificar decretos leyes de los gobiernos de facto. Se omite que las leyes que aprueban tratados internacionales o que ratifican decretos leyes no pierden su vigencia por haber cumplido el objeto, ya que la aprobación o ratificación es lo que le da validez a los tratados y a los decretos leyes, por lo cual integran el orden jurídico.
9) En cuanto a la vigencia de las leyes nacionales que se incluyen en los Anexos I y II se declara que ello tiene efecto en el tiempo partir de la sanción y publicación de la ley 26.939 y sin embargo se habilita un período de 180 días corridos que coloca a aquella “vigencia” o “no vigencia” en suspenso, con el agravante de que se ha delegado inconstitucionalmente en la Comisión Bicameral Permanente la decisión acerca de todo ello sin necesidad de ratificación del Congreso ni, por ende, una nueva ley modificatoria de la 26.939, promulgada por el Poder Ejecutivo Nacional. Se ha creado así un nuevo procedimiento para la modificación de las leyes que prescinde del Congreso de la Nación y del Poder Ejecutivo y, en relación con sus normas reglamentarias, del segundo.
10) Concomitantemente con lo anterior, se establece un procedimiento de actualización del Digesto Jurídico Argentino que supone un trámite de doble sanción legislativa, una vez sancionada, promulgada y publicada la ley, absolutamente irracional y contrario a la Constitución Nacional. Ello porque, si bien en este caso y a diferencia de las “observaciones” el Congreso debe ratificar el dictamen de la Comisión Bicameral Permanente, ello supone un trámite inconstitucional en general y mucho más en particular si se trata de leyes que deben sancionarse con mayoría agravada o que han sido observadas por el PEN y promulgadas parcialmente ya que no se contempla en la ley que la segunda intervención del Congreso deba seguir al respecto las normas constitucionales en la materia.
11) Por el artículo 17 de la ley 26.939 se establece que “Corresponde al Poder Ejecutivo Nacional la determinación de la autoridad de aplicación específica de las leyes.”. Esto es una grave alteración y delegación en el PEN de una atribución que es propia del Congreso al momento de determinar a quién corresponde tal carácter, al menos en los casos en que ello no puede quedar deferido a la reglamentación.
Al dictarse su Reglamento, en su sesión del 13 de Noviembre de 2014, la Comisión Bicameral Permanente incurrió en una nueva inconstitucionalidad al modificar el plazo de ley para las “consultas y observaciones” sobre el Digesto Jurídico Argentino ya que ello no le fue delegado por la ley 26.939 y solamente podrías ser modificado por el Congreso.
DIGESTO JURÍDICO ARGENTINO- LEY 26.939
En el marco de las leyes 20.004 y 24.967 se sancionó la ley 26.939 publicada en el Boletín Oficial el 16 de Junio de 2014. Mediante la misma se aprueba el Digesto Jurídico Argentino (DJA), consolidado al 31 de marzo de 2013. Se derogan asimismo las leyes 20.004 y 24.967.
Dicha norma en sus artículos 1° a 4° aprueba el “ Digesto Jurídico Argentino, consolidado al 31 de marzo de 2013.”, declara “vigentes” y “no vigentes” las normas incorporadas, respectivamente a los Anexos I y II “que integra la presente ley” y aprueba “la referencia a las normas aprobadas por organismos supraestatales o intergubernamentales de integración de los que la Nación es parte, que se adjunta como anexo III.”
Por su artículo 5° precisa que “La presente ley regula el ordenamiento de las leyes nacionales de carácter general vigentes por medio del procedimiento de consolidación normativa denominado Digesto Jurídico Argentino.”
En su artículo 14 precisa que por consolidación debe entenderse “la refundición en un solo texto legal de normas análogas sobre una misma materia” y por ordenación la “aprobación de textos ordenados de materias varias veces reguladas o modificadas parcialmente”. Claramente y en ambos casos, se trata de actos legislativos atribuidos constitucionalmente al Congreso de la Nación, con la participación que la norma fundamental le atribuye al Poder Ejecutivo.
Finalmente, por su artículo 7° dispone que el ordenamiento se efectuará identificando las “leyes que integren el Digesto Jurídico Argentino” mediante un sistema alfanumérico y “por categorías”, que la misma ley establece.
Esta modificación total de la legislación nacional, tanto en la vigencia, contenido e identificación se ha concretado con notorios vicios de inconstitucionalidad y una metodología que, alterando todo el orden jurídico federal por vías contrarias a la Constitución, compromete la interpretación, aplicación, enseñanza y divulgación de las normas que lo integran con grave riesgo de llevar a la Nación a un estado de confusión y parálisis normativa.
Lo anterior no parece exagerado por lo que enseguida señalaremos, pero lleva a una primera conclusión: si el orden jurídico ha de ser respetado sin atenuantes y conforme las leyes que sanciona y promulga el Gobierno Federal, el marco legislativo nacional - a partir de la culminación del proceso de “observaciones” que prevé la propia ley 26.939 - será a todos los efectos el del Digesto Jurídico Argentino.
Conforme a él se habrá de enseñar, interpretar y aplicar el derecho vigente en el orden nacional. Y si así no ocurriese, se estaría violando flagrantemente el orden jurídico formal. A esta disyuntiva de extrema gravedad nos ha conducido esta ley que merece importantes reproches y observaciones que enunciamos brevemente.
1. Se altera todo el orden jurídico federal - y la prelación de las normas que de él deviene - establecido en los artículos 31 y 75, incisos 2, 22 y 24 de la Constitución Nacional. Ello porque la Constitución Nacional, bajo la denominación “ H.1” se ha rebajado impropiamente a la categoría de ley nacional, los tratados se han equiparado a las leyes y la leyes que los aprueban han sido derogadas y se ha equiparado a las leyes convenio con las leyes nacionales. No puede argüirse que se trata solo de una cuestión de clasificación normativa puesto que claramente el objeto de la ley se refiere a las “leyes nacionales” y ni la Constitución ni los tratados ni las leyes convenio se pueden asimilar a esa fuente del derecho.
2. Se aprueban leyes nacionales como “vigentes” alterando su contenido e identificación externa e interna, mediante el llamado proceso de “consolidación” y se han derogado otras, todo lo cual no es sino un acto legislativo formal y material que para su vigencia ha sido sometido a la decisión de la “Comisión Bicameral Permanente” en una delegación legislativa absolutamente inconstitucional.
3. Se ha atribuido a dicha Comisión no solamente una función legislativa indelegable en ella sino además la interpretativa reservada al Poder Judicial de la Nación.
4. No se han contemplado la situación de las normas delegadas conforme a la previsión de la Disposición Transitoria Octava, y leyes concordantes, de la Constitución Nacional.
5. Si bien la ley es clara en el artículo 5° citado en cuanto a que el DJA tiene por objeto el “ordenamiento de las leyes nacionales de carácter general” no se ha contemplado la situación de los decretos de necesidad y urgencia y delegados, conforme a los artículos 99, inciso 3 y 76 de la Constitución Nacional y la ley nacional 26.122.
6. También no se ha definido por la inclusión o exclusión precisa de los decretos reglamentarios, lo cual estaba contemplado por la ley 24.967, y se han mantenido formalmente como vigentes algunos referidos a leyes nacionales que se han declarado como “no vigentes”.
7. Se han alterado en oposición al artículo 75, inciso 2 de la Constitución nacional y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, las leyes convenio de coparticipación federal mediante una consolidación normativa unilateral.
8. En el anexo II de leyes “no vigentes” la declaración de “no vigencia” no se produce en muchos casos como consecuencia de un acto formal de derogación expresa o abrogación sino por la calificación de “objeto cumplido”. La mayor parte de estas leyes “no vigentes por objeto cumplido” se refieren a tratados, acuerdos, convenciones y protocolos internacionales. También se consideran leyes “no vigentes” por “objeto cumplido” las dictadas para ratificar decretos leyes de los gobiernos de facto. Se omite que las leyes que aprueban tratados internacionales o que ratifican decretos leyes no pierden su vigencia por haber cumplido el objeto, ya que la aprobación o ratificación es lo que le da validez a los tratados y a los decretos leyes, por lo cual integran el orden jurídico.
9. En cuanto a la vigencia de las leyes nacionales que se incluyen en los Anexos I y II se declara que ello tiene efecto en el tiempo partir de la sanción y publicación de la ley 26.939 y sin embargo se habilita un período de 180 días corridos que coloca a aquella “vigencia” o “no vigencia” en suspenso, con el agravante de que se ha delegado inconstitucionalmente en la Comisión Bicameral Permanente la decisión acerca de todo ello sin necesidad de ratificación del Congreso ni, por ende, una nueva ley modificatoria de la 26.939, promulgada por el Poder Ejecutivo Nacional. Se ha creado así un nuevo procedimiento para la modificación de las leyes que prescinde del Congreso de la Nación y del Poder Ejecutivo y, en relación con sus normas reglamentarias, del segundo.
10. Concomitantemente con lo anterior, se establece un procedimiento de actualización del Digesto Jurídico Argentino que supone un trámite de doble sanción legislativa, una vez sancionada, promulgada y publicada la ley, absolutamente irracional y contrario a la Constitución Nacional. Ello porque, si bien en este caso y a diferencia de las “observaciones” el Congreso debe ratificar el dictamen de la Comisión Bicameral Permanente, ello supone un trámite inconstitucional en general y mucho más en particular si se trata de leyes que deben sancionarse con mayoría agravada o que han sido observadas por el PEN y promulgadas parcialmente ya que no se contempla en la ley que la segunda intervención del Congreso deba seguir al respecto las normas constitucionales en la materia.
11. Por el artículo 17 de la ley 26.939 se establece que “Corresponde al Poder Ejecutivo Nacional la determinación de la autoridad de aplicación específica de las leyes.”. Esto es una grave alteración y delegación en el PEN de una atribución que es propia del Congreso al momento de determinar a quién corresponde tal carácter, al menos en los casos en que ello no puede quedar deferido a la reglamentación.
Al dictarse su Reglamento, en su sesión del 13 de Noviembre de 2014, la Comisión Bicameral Permanente incurrió en una nueva inconstitucionalidad al modificar el plazo de ley para las “consultas y observaciones” sobre el Digesto Jurídico Argentino ya que ello no le fue delegado por la ley 26.939 y solamente podrías ser modificado por el Congreso.
Sin duda constituiría un alivio saber que se ha extendido dicho plazo, atento a la cantidad y gravedad de observaciones que sin duda merece la ley 26.939, si no fuere porque solo cabría propiciar su lisa y llana derogación como lo ha propuesto el 28 de Agosto de 2014 la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales a través de una severa declaración y dictamen a los cuales hay que remitirse.
Como alternativas que permitan un procedimiento legislativo posible se consideran a) propiciar la reforma de la ley 26.939 en los términos arriba expuestos, para superar su inconstitucionalidad y retomar el propósito inicial de la ley 24.967, corrigiendo incluso los aspectos de esta que vayan más allá del necesario y estricto ordenamiento legislativo nacional que todos esperamos o b) en su defecto propiciar la suspensión de la ley 26.939, por falta de cumplimiento efectivo de su objeto hasta tanto se consideren y resuelvan satisfactoriamente las observaciones que reciba la Comisión Bicameral. Ello no purga muchos de los vicios señalados pero constituye el mínimo de aspiración por lo antedicho.
Todo lo anterior no importa negar la necesidad de un reordenamiento de la normativa nacional para el mejor desempeño de los operadores jurídicos.
Solamente implica reafirmar que la peor de las iniciativas es aquella que, siendo necesaria, se ejecuta del peor modo.
DR. Pablo M. Garat.
CONSEJO DE REDACCIÓN DE LA REVISTA "LA DEFENSA" DEL IDEL-FACA.
Director: Dr. Ricardo J. Cornaglia. Consejeros: Dr. Eduardo Massot, Dr. Juan Carlos Fernández Madrid, Dr. Carlos Vásquez Ocampo, Dr. Ricardo Gil Lavedra, Dr. Maximiliano Toricelli,
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