ANALISIS CRITICO A LAS MODIFICACIONES EN RIESGOS DEL TRABAJO calp - La Defensa 5
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Colegio
de Abogados de La Plata. Informe del Instituto de Derecho laboral.
ANALISIS
CRITICO A LAS MODIFICACIONES EN RIESGOS DEL TRABAJO
DERECHO LABORAL CALP · JUEVES, 16 DE FEBRERO DE 2017
INFORME Y ANALISIS CRITICO A LA LUZ DE LAS REFORMAS INTRODUCIDAS
POR EL DNU 54/17
La
Plata, 2 de febrero de 2017.-
El
INSTITUTO DE DERECHO LABORAL DEL COLEGIO DE ABOGADOS DE LA PLATA,
tiene el agrado de dirigirse a Ud. a los efectos de hacerle llegar el informe
efectuado por este Instituto, con relación al reciente Decreto de Necesidad y
Urgencia Nº 54/2017, dictado el pasado 20 de enero del corriente año, por el
P.E.N.
En
principio, debemos destacar que el presente informe resulta ser una
aproximación analítica a los aspectos más relevantes del mencionado DNU 54/17,
sin perjuicio del dictamen final que oportunamente emitirá el Instituto.
Asimismo
debemos destacar que dicho decreto puede ser analizado de manera crítica tanto
en sus aspectos formales como desde el punto de vista de fondo de la materia
laboral que regula. Es por ello que, al sólo efecto ordenatorio, aunque sin que
ello implique consagrar un mayor grado de importancia, comenzaremos por el
análisis de los aspectos de forma, para luego dar paso al fondo de la norma.
Así,
desde el punto de vista de la vía utilizada, es decir, la modificación del
régimen de Riesgos del Trabajo por medio de un Decreto de Necesidad y Urgencia
resulta fuertemente criticable. Ello además, considerando la existencia de un
proyecto de reforma del sistema de Riesgos de Trabajo con media sanción de la
Cámara del Senado de la Nación, pendiente de tratamiento por parte de la cámara
baja, lo que ha sido totalmente desestimado por parte del Poder Ejecutivo.
De
la propia lectura de los considerandos, y del propio contenido de la norma en
sí misma, no surgen razones suficientes de excepcionalidad y urgencia que
justifiquen una modificación de tal envergadura en una materia de tanta
trascendencia social a través de un DNU las que –consecuentemente- se traducen
en una violación constitucional de los principios de legalidad y de división de
poderes (arts. 1, 28, 29, 44, etc. de la Constitución Nacional).
Debemos
destacar -por ende- que el DNU en comentario no respeta los criterios
jurisprudenciales expresados reiteradamente por la CSJNA en cuanto a los
requisitos necesarios para recurrir al dictado de una norma de este tipo. En
ese sentido hemos de recordar que conforme a dicha jurisprudencia, las
condiciones que se requieren para el dictado de un DNU, se darían “cuando
circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios
previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes” (art. 99 inc. 3º,
citado). Por tanto, para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente
facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia
de alguna de estas dos circunstancias: 1) Que sea imposible dictar la ley
mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las
Cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que
lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales
que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital
Federal; o 2) que la situación que requiere solución legislativa sea de una
urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible
con el que demanda el trámite normal de las leyes.”. (causa “Verrocchi,
Ezio D. c/Poder Ejecutivo Nacional - Administración Nacional de Aduanas” -
19/08/1999 - Fallos: 322:1726)
Entendemos
que la gravedad e incidencia social y colectiva que tiene la materia regulada,
resulta vertebral en el marco de las relaciones laborales y que por lo tanto la
reforma misma debía ser objeto de tratamiento y participación por parte de los
principales actores y sujetos de la materia, por ejemplo, las organizaciones
sindicales y patronales, entre otros. Lamentablemente, la utilización de un DNU
como medio para reformarlo, carece de todo lo antes expuesto.
De
tal forma, consideramos que del análisis de la propia norma no surgen los elementos
suficientes y necesarios que justifiquen la utilización de una vía normativa
absolutamente excepcional, como es un Decreto de Necesidad y Urgencia, y que
por lo tanto se traduce en una inconstitucionalidad que vicia su origen.
Adentrándonos
en el análisis de fondo de la norma, la misma –nuevamente- es pasible de serías
críticas. En primer lugar debemos destacar cuál ha sido la motivación que
fundara esta reforma, expresada en sus propios considerandos: “…Que el
presente constituye una medida de proporción adecuada a la finalidad que
persigue, que busca remover las causas que originan la multiplicación incesante
de reclamos por los damnificados, que no han sido debidamente atendidas por las
reformas parciales habidas en el régimen…” De tal forma, el propio Poder
Ejecutivo reconoce que la razón que motiva la reforma es la “alta litigiosidad”
judicial por parte de los trabajadores accidentados, siendo ésta la principal
preocupación lógica por parte de las empresas demandadas es decir, las
Aseguradoras de Riesgos del Trabajo, principales deudores en la materia e
interesadas en la reforma.
En
cambio –nuevamente- se pospone a futuro el tratamiento de las verdaderas causas
que en todo caso podrían motivar la necesidad por parte del sujeto trabajador
de acudir a la justicia como resulta ser la prevención de los riesgos del
trabajo, sin considerarse tampoco otras razones que motivan los reclamos de los
damnificados como ser los rechazos infundados, altas médicas prematuras, las
malas prestaciones médicas, entre otras falencias sistémicas.
Desde
el punto de vista de las modificaciones de fondo, la norma comienza disponiendo
la intervención de las Comisiones Médicas, siendo la misma de carácter
obligatorio y excluyente para el trabajador accidentado.
La
intervención de estos organismos, para cuyo funcionamiento reciben el aporte
económico de las propias aseguradoras (art. 51 de la Ley 24.441), ya estaba
prevista por la original Ley 24.557, siendo reiteradamente declarada su
inconstitucionalidad por la jurisprudencia, denotando nuevamente la falta de
parcialidad y objetividad de dichos organismos y agudizando así la afectación
del derecho de defensa y bilateralidad que debiera existir en el proceso. Tanto
la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires (causas L. 75.708,
“Quiroga”, sent. del 23/4/2003; “Marcheti” sent. del 15/06/2016, entre otros)
como la Corte Suprema de Justicia de la Nación (casos "Castillo, Angel s.
c/Cerámica Alberdi S.A.", sent. del 7/9/2004; "Venialgo, Inocencio
c/Mapfre Aconcagua ART", sent. del 13/3/2007; "Marchetti, Néstor
Gabriel c/ La Caja A.RT. S.A.", sent. del 4/12/2007, entre otros) han
cuestionado la constitucionalidad en forma reiterada del mencionado
procedimiento ante las referidas Comisiones Médicas declarando la inconstitucionalidad
de los arts. 21, 22 y 46 de la Ley de Riesgos del Trabajo por resultar
violatorios de los arts. 5, 14 bis, 16, 18, 75 incs. 12 y 22, 109 y 121 de la
Constitución Nacional; art. 39 Constitución de la Provincia de Buenos Aire;
art. 18 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; arts.
1, 8, 24 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y arts. 7 y 10
de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, entre otros.
De
tal forma, la reforma bajo análisis insiste en un procedimiento administrativo
“obligatorio y excluyente”, el cual viene siendo cuestionado por reiterada
jurisprudencia, al violentar -entre otros- los derechos constitucionales de
acceso a la justicia y de una tutela judicial efectiva.
Es
dable remarcar que la norma avanza en su cometido al incluir a las acciones
previstas en el art 4 de la ley 26.773. De tal forma, aquel trabajador que
optase por recurrir a la acción civil, ajena en todo aspecto a la normativa
específica regulada por la LRT y modificatorias, también estaría obligado a
someterse al procedimiento administrativo aquí previsto, violentando de tal
forma, cualquier lógica normativa.
Por
otra parte, el DNU bajo análisis, establece que “será competente la Comisión
Médica Jurisdiccional correspondiente al domicilio del trabajador, al lugar de
efectiva prestación de servicios por el trabajador o, en su defecto, la del
domicilio donde habitualmente aquel se reporta, a opción del trabajador, y su
resolución agotará la instancia administrativa.” Ello tendrá vital
trascendencia ya que acto seguido, se establece que el trabajador que pretenda
la revisión de las decisiones de la Comisión Médica Jurisdiccional deberá
accionar ante el fuero laboral que corresponda según el domicilio de la
Comisión Médica que intervino previamente.
De
esa manera, se violentan varias normas de procedimentales como ser la propia
Ley de Procedimiento laboral provincial (art 3. Ley 11.653) y la ley 18.345, en
su art 24, entre otras. Al mismo tiempo se violentan normas de procedimiento de
tipo general como ser la art 5 del CPCC provincial (mismo número en el
articulado del CPCCN). Dicha afectación se expresa principalmente al eliminarse
la opción por parte de acreedor - trabajador accionante, de recurrir a los
tribunales del domicilio del deudor. Todo ello significa además una clara
discriminación al sujeto trabajador a quien se excluye injustificadamente de
los alcances de las normas procedimentales generales, sin fundamento razonable
alguno.
En
cuanto al carácter recursivo, se incorpora una nueva modificación, otorgando
efecto suspensivo a los recursos interpuestos contra las decisiones de las
Comisiones Médicas, ampliando naturalmente los plazos ya de por si prolongados
y laxos del procedimiento, que atentan contra los derechos de los trabajadores.
De tal forma, en caso de apelación de la resolución del organismo
administrativo, las ART no estarían obligadas a otorgar las prestaciones hasta
tanto se pronuncie la Comisión Médica Central, pudiendo pasar mucho tiempo
hasta tanto esto suceda. Todo ello en un contexto de extrema indefensión en que
se encuentra el sujeto trabajador accidentado, que padece las innumerables
consecuencias y urgencias propias de dichas circunstancias.
Otro
de los aspectos relevantes de la norma es el hecho de que “los peritos
médicos oficiales que intervengan en las controversias judiciales que se
susciten en el marco de la Ley N° 24.557 y sus modificatorias deberán integrar
el cuerpo médico forense de la jurisdicción interviniente o entidad equivalente
que lo reemplace”. Ello, en el marco del estado de situación actual de
grandes demoras se traduciría en una parálisis total de los procesos
judiciales, considerando la falta concreta de profesionales especializados en
accidentes y enfermedades laborales tanto en el ámbito de la provincia de
Buenos Aires, como de la Capital Federal.
Se
procede también a la creación del Servicio de Homologación en el ámbito de la
Comisiones Médicas Jurisdiccionales. Nuevamente, debemos remarcar la gravedad
que implica la delegación en órganos administrativos del análisis y tratamiento
de cuestiones que requieren un análisis jurídico suficiente, violentando
consecuentemente el derecho que tiene el sujeto trabajador del acceso a la
tutela judicial efectiva. Ello más aún si se tiene en cuenta que se atribuye
carácter de cosa juzgada administrativa a todas las resoluciones
administrativas que no sean oportunamente recurridas por el trabajador en dicha
instancia.
Debemos
destacar que todo lo hasta aquí analizado se encuentra regulado en el Título I
del DNU 54/17, remarcando que el art. 4 del mismo invita a la provincias a
adherir a dichas disposiciones. De tal forma, al menos en el ámbito local, se
requerirá de la expresa manifestación por parte de la provincia de Buenos
Aires.
Al
mismo tiempo, debemos destacar la deficiente redacción y falta de lógica
evidenciada en el propio DNU bajo análisis. Ello, entre otras cuestiones,
considerando que al mismo tiempo que varias de las modificaciones antes
referidas requerirían de la adhesión por parte de las provincias, luego- parte
de esas mismas reformas (por ejemplo, la incorporada en la nueva redacción del
art 46 de la LRT, a través del art. 13 del DNU 54/17) no requerirían de
adhesión alguna. Esto también, generará seguramente fuertes controversias y
variados pronunciamientos por parte de los magistrados, que afectarán los
tiempos procesales y lejos estarán de reducir la litigiosidad perseguida por la
reforma.
Por
otra parte, la norma se ocupa de regular en materia referida a intereses. Así,
establece que “desde la fecha de la primera manifestación invalidante y
hasta el momento de la liquidación de la indemnización por determinación de la
incapacidad laboral definitiva, deceso del trabajador u homologación, el monto
del ingreso base devengará un interés equivalente al promedio de la tasa activa
Cartera General nominal anual vencida a TREINTA (30) días del BANCO DE LA
NACIÓN ARGENTINA”. Dicha norma, viene a contrarrestar la actual tasa de
interés establecida por la Cámara Nacional de Apelaciones del trabajo a través
del Acta Nº 2601 del 21 de mayo de 2014, que fija una tasa de interés
aproximada del 36% anual, teniendo como resultado una muy probable tasa de
interés inferior.
En
resumen, y conforme todo lo hasta aquí analizado, consideramos que esta nueva
reforma al régimen de Riesgos del Trabajo, significa un retroceso claro en la
materia, reiterando viejas fórmulas ya harto cuestionadas por la justicia por
diversas declaraciones de inconstitucionalidad desde hace mucho tiempo.
Asimismo, lamentamos se desperdicie una nueva oportunidad de modificar un
sistema de reparaciones laborales que se encuentra sometido a reiterados
parches legislativos a partir de la sanción de la ley 24.557 y que desde
entonces no logra implementar una verdadera política que tienda a prevenir los
accidentes y enfermedades laborales y, en última instancia, logre reparar de
manera suficiente las consecuencias de los mismos.
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